原标题：青岛崂山被曝存六万多座坟墓，专家：出台殡葬法更好保障善终
最近，一则题为《青岛崂山风景区存在大量违规建造坟墓 部分村庄甚至非法买卖墓地》的报道引起舆论关注。
这篇报道称，青岛崂山风景名胜区位于山东省青岛市，是国务院首批审定公布的国家重点风景名胜区之一，也是国家5A级旅游景区。而与崂山的优美风景形成对比的，却是散乱分布于山区、林地的600多处6万多座坟墓，坟墓的建造时间跨度从1997年到2018年。
《法制日报》记者在百度输入“崂山风景区有6万座坟墓”，显示有12300多个词条。“遗留问题还是管理短板？”“政府要恰当引导群众处理好墓葬问题”等各类跟帖和评论铺天盖地，网友和媒体评论员各抒己见，纷纷对传统殡葬管理体制提出意见及建议。
记者梳理发现，现行的《殡葬管理条例》管理力度太弱、更具操作性的新修订条例何时出台等成为网民探讨的焦点。
值得注意的是，我国现行《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）于1997年7月出台施行，2012年进行了部分修正。去年9月7日，民政部官网公布《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见，实施了21年的《条例》启动大修。
1月18日，中国殡葬协会在北京召开了《条例》送审稿征求意见会。
旧条例过于原则化
执法活动陷入被动
“这6万多座坟墓分布在整个崂山区，不只在崂山风景区内。崂山区很多村庄已有600多年历史，很多坟墓是居民祖祖辈辈遗留下来的，是1997年《殡葬管理条例》出台前已经建好的。”青岛市崂山区民政局副局长韩德洲在接受记者采访时说。
韩德洲所说的《条例》，曾在2012年进行了简单修改，将第二十条“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”里面的“拒不改正的，可以强制执行”删除。
民政部去年也在相关发文里，对《条例》的弊端直言不讳。
民政部称，随着经济社会以及殡葬事业的快速发展变化，特别是进入新时代以后，殡葬管理工作遇到了一些新情况和新问题，距离满足人民群众对美好生活的需要还有较大差距，主要表现为殡葬服务供给不充分不平衡，供需矛盾比较突出；殡葬商品和服务价格虚高，公墓墓位价格贵、占地多、墓碑大，引发群众不满；违规土葬、散埋乱葬现象时有发生，殡葬改革成果亟需巩固；殡葬管理和执法机制不健全，影响殡葬管理正常秩序等。
山东科技大学文法学院副教授、法学博士吴立志认为，现行殡葬法规中，2012年的《殡葬管理条例》效力是最高的，但仅仅是国务院颁布的行政法规，我国并没有一部提供法律保障的殡葬法。与法律相比，《条例》位阶低，效力低，提供的保护也大打折扣。在当前公众关心的生、老、病、残等问题上，国家均已出台了相应的法律法规，唯独在“死”的方面并没有完善具体的制度。
吴立志称，《条例》的内容过于简单抽象，条文并未明确具体规定。例如《条例》第18条规定，“擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔。”但是该如何取缔，《条例》并未明确规定。《条例》规定过于原则化，导致实践中适用困难，执法程序被动不堪。
吴立志认为，2012年修改的《殡葬管理条例》已经删除了“拒不改正，可以强制执行”的条文。这就意味着，对于违规土葬、乱建坟墓的行为，只能由民政部门向法院提请解决，这大大影响了民政部门的执行能力。
“监管机制设置不健全。”据吴立志介绍，《条例》将有关殡葬管理和执行的权利都给予民政部门，民政部门下放到殡葬管理处，殡葬管理处既是管理者也是经营者，实际上是“一套班子，两块牌子”，这导致监管严重缺失。
修订难产原因复杂
公众认知鸿沟扩大
进入21世纪，对《条例》进行全面修订的呼声越来越高。从2006年到2009年，在民政部门的积极推动下，《条例》的修订一直被国务院列为一档立法计划。然而到了2010年，《条例》的修订却从一档立法计划退居二档。到了2011年，退到了三档。
“我国人口太多，加上社会人文背景的差异，发达国家的做法很难借鉴。火葬后再土葬，也会占用土地，火葬本身还会造成污染。土葬、火葬各有利弊。很多人提出搞公益墓地，到底公益到什么程度？如果政府全部埋单，当地财政能否承受得起？如果政府部分埋单，部分到什么程度？”中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在接受记者采访时说。
